Нормативне забезпечення мисливського господарства: окремі штрихи до розмитої картини

**Василь Новицький** – вчений, публіцист

Ні для кого не секрет, що для реформування нашої галузі на засадах ринкової економіки необхідно спиратися на ефективну систему управлінських заходів, які сприяють вирішенню основних завдань мисливської політики та стимулюють суб’єкти економічної діяльності до раціонального використання, охорони та відтворення ресурсів диких тварин.

Разом із тим, донедавна державному регулюванню вітчизняного мисливського господарства не приділялося належної уваги. Унаслідок, останнє не набуло вагомості як прибуткова складова національної економіки і нині, за сприяння еконайманців та продажних ЗМІ, розглядається українським суспільством переважно як асоціальна форма проведення дозвілля невеликої когорти громадян.

Опісля Революції Гідності з’явилися перші ластівки з натяками на те, що хтось таки збирається реформувати галузь у відповідності до викликів сьогодення. При тому, бажаючих виявилося більш ніж достатньо. Добре це чи погано – покаже час. Я ж думаю, що це краще ніж нічого.

Порівняно з іншими природними ресурсами, правовий режим мисливських передбачений цілою низкою міжгалузевих законів і підзаконних актів, що, у свою чергу, вимагає універсальних юридичних підходів до вирішення поставлених завдань. У ході багаторічного наукового опрацювання порушеної проблематики нами проаналізовано весь комплекс інструментів управління мисливським господарством держави. Поміж тим, хочемо звернути увагу аудиторії на окремі політико-правові аспекти забезпечення мисливськогосподарської діяльності, які, на наш погляд, потребують першочергового перегляду.

Так, вітчизняне нормативно-правове забезпечення у сфері спеціального використання тваринного світу створює сприятливі умови лише для ручного одновекторного врегулювання взаємовідносин у ланці «основний користувач угідь – співкористувач (мисливське господарство)» на користь першого. В той час, у розвинених країнах світу ця взаємодія базується на відносно автономних від органів держуправління антагоністично-синергічних принципах взаємоконтролю та взаємопідтримки, мінімізуючи таким чином корупційні ризики. Нині, у силу окреслених обставин, користувачі мисливських угідь, у першу чергу польових, під час оформлення або перезакріплення останніх, повинні отримувати погодження на господарювання від основного користувача (власника чи орендаря земельної ділянки), при цьому не маючи законних повноважень здійснювати подальший екологічний нагляд за його господарською діяльністю у межах експлуатації спільних територій. Таким чином, співкористувачі щоразу стають «заручниками» ситуації, долю якої основний користувач вирішує в односторонньому порядку, ще на зародкових етапах співпраці. Нині ця процедура здійснюється переважно з юридичними особами-орендарями, оскільки їх перелік у десятки-сотні разів менший за чисельність власників земельних наділів. З відкриттям ринку землі цей грубий недолік може взагалі перетворитися на важіль зупинки галузі.

Для усунення окреслених вад нами пропонувалося законодавчим органам відмінити процедуру отримання співкористувачами погодження на господарювання від основного користувача, як нормативно і господарсько необґрунтовану та таку, що створює додаткове корупційне поле. З цією метою достатньо вилучити з абзацу 1 статті 22 «Порядок надання у користування мисливських угідь» ЗУ «Про мисливське господарство та полювання» слова «…а також власниками або користувачами земельних ділянок». У противному випадку, цілком логічним виглядає отримання співкористувачами погодження виключно від власників земельних ділянок або органів місцевого самоврядування на підвладних територіях яких ті розміщені. Адже протягом 15-ти років мінімально визначеної оренди мисливських угідь, кількість основних користувачів-орендарів земельних ділянок теоретично може змінюватися до 14 разів. Разом з тим, необхідно напрацювати нині відсутній правовий механізм перекладання обов’язків по охороні та забезпеченні належних умов існування і розмноження об’єктів тваринного світу на основних користувачів або органи місцевого самоврядування, у разі відмови останніх у наданні погодження на мисливськогосподарське співкористування земельною ділянкою. Останнє є загальноприйнятою практикою в країнах ЄС.

Послабивши таким чином бюрократичний тиск на користувачів мисливських угідь, паралельно пропонуємо розширити повноваження останніх у контролі виробничої діяльності основних користувачів, шляхом наділення штатних працівників співкористувачів, а також працевлаштованих поза штатом та за сумісництвом, повноваженнями здійснення екологічного нагляду за діяльністю сільгоспвиробників, на територіях спільного господарювання. Вважаємо, що найпростіший законодавчий шлях досягнення зазначеної мети – частково прирівняти права працівників користувачів мисливських угідь до повноважень громадського інспектора з охорони довкілля (Наказ Мінприроди № 88 від 27.02.2002 р.), у частині охорони тваринного світу.

Подібні нововведення мають зрівноважити і гармонізувати господарсько-правові відносини основних- та співкористувачів, а також «розвантажити» списки контрольних заходів відверто слабких територіальних органів Міндовкілля, оскільки значна частина наглядових функцій стосовно охорони об’єктів тваринного світу буде виконуватися на громадських засадах найбільш зацікавленою стороною – користувачами мисливських угідь.

Інша назріла проблема – відповідно до статті 22 ЗУ «Про мисливське господарство та полювання» надання у користування мисливських угідь в Україні здійснюється рішеннями органів місцевого самоврядування не нижче рівня обласних рад. На наше переконання, це повною мірою суперечить сучасній державній політиці децентралізації влади та обмежує права місцевих громад у всебічному розпорядженні земельним фондом та природними ресурсами; створює локальну соціальну напругу, зокрема серед місцевих мисливців, які практично усуваються зазначеним положенням від участі у визначенні користувача тамтешніх мисливських угідь.

Варто відмітити, понад 90% мисливських господарств України своєю територією розміщені у межах одного адміністративного району. Отже, постає питання, чому угіддя для ведення мисливського господарства не можуть надаватися у користування, наприклад, районними радами чи ОТГ? Чому голосувати за надання у користування угіддями певного району чи селища мають не депутати-мешканці, делеговані місцевими громадами, які володіють цими землями, а чужі депутати з інших куточків області? Таким чином, пропонуємо внести відповідні зміни та доповнення до статті 22 «Порядок надання у користування мисливських угідь» галузевого ЗУ, з тим щоб повноваження надання у користування мисливських угідь, зосереджених в межах однієї адміністративно-територіальної одиниці первинного (село, селище) або середнього (район, ОТГ) рівня поширювалися безпосередньо на їхні органи місцевого самоврядування.

Відповідно до статті 27 «Охорона і відтворення мисливських тварин» ЗУ «Про мисливське господарство та полювання» і чинного «Порядку визначення територій для охорони та відтворення мисливських тварин (відтворювальних ділянок)» мисливські господарства в межах наданих у користування угідь мають виділяти від 20 відсотків площі, на яких забороняється проводити полювання. Погоджуємося з думкою багатьох колег, що встановлений мінімальний поріг відведення площ цих ділянок недостатній. Більше того, хочемо наголосити – у польових угіддях, які становлять 69,7% у структурі мисливських угідь держави, зайнятих під однорічними культурами, мінімальний відсоток відведення територій під відтворювальні ділянки повинен бути збільшений у 2-2,5 рази. Подібні пропозиції більшою мірою узгоджуються з рекомендаціями вітчизняних та зарубіжних вчених. Крім того, було б доцільно акцентувати увагу на наступні недоліки зазначеного Порядку:

Загальна недеталізованість та недостатня кількість його регламентних положень.
Не обмежує використання орних земель у якості відтворювальних ділянок. При цьому, згідно вимог останні виділяються на термін не менше трьох років в угіддях, які (цит.) «…мають добрі кормові та захисні властивості відповідно до Класифікації мисливських угідь за категоріями цінності (класами бонітетів)…». Відтак, не зрозуміло про які посезонно «добрі» (ІІ клас бонітету) кормо-захисні властивості угідь може йти мова на орних землях зайнятих під будь-якими ярими однорічними культурами?
Жодним чином не регламентує на відтворювальних ділянках строків, способів та засобів виконання основними користувачами (сільгоспвиробники) механізованих агротехнічних робіт, а також застосування пестицидів та агрохімікатів.

Виходячи з вище зазначеного, вважаємо – організацію відтворювальних ділянок на орних землях доцільно планувати лише під штучними сіножатями і пасовищами, площами багаторічних кормових трав та, у виключних випадках, погодженої зі співкористувачем сівозміни рослинних культур у відповідності до вимог пп. 2.3 Порядку (на термін не менше трьох років), за умови додаткового узгодження, закріпленого окремим договором між сторонами, строків, способів та обсягів виконання комплексу сільськогосподарських робіт основним користувачем на цих територіях.

Щодо заходів з хімізації на відтворювальних ділянках, вважаємо що по своїй суті вони неприпустимі, враховуючи доведений їхній прямий чи опосередкований негативний вплив на польову фауну, хоча б у зв’язку з виконанням додаткових технологічних операцій, які являються, як мінімум, стрес-факторами. Для вирішення цього питання пропонуємовнести відповідні доповнення до статті 49 «Обмеження або заборона застосування на окремих територіях пестицидів і агрохімікатів» ЗУ «Про тваринний світ» та чинного Порядку визначення територій для охорони та відтворення мисливських тварин.

Попри те, що пп. 2.5 Порядку зобов’язує здійснювати комплекси сільськогосподарських та інших робіт власниками або користувачами земельних ділянок на території відтворювальних ділянок за погодженням з користувачем мисливських угідь, не розтлумаченими залишились виробничі критерії та власне юридичний механізм таких погоджень. Отже, з точки зору регламентування аграрного виробництва на відтворювальних ділянках домінуючих у державі польових мисливських угідь, концептуальний набір критеріїв для погодження діяльності сторін має бути наступним.

Від основного користувача:

погоджена зі співкористувачем сівозміна рослинних культур на найближчі 3 роки і більше;
погоджені строки, порядок, способи, засоби та обсяги виконання сільськогосподарських робіт, в т.ч. з хімізації угідь, на період відведення відтворювальної ділянки.

Від співкористувача:

погоджені строки, порядок, способи та засоби боротьби зі шкідливими і хижими тваринами, виконання біотехнічних та решти мисливськогосподарських заходів, які можуть вплинути на показники виробничо-економічної діяльності основного користувача;
погоджені ліміти максимально допустимої щільності мисливського виду (видів), які будуть підтримуватися на даній території.

Коротко, стосовно часткового вирішення проблеми фальсифікації даних обліків дичини. Багато розмірковуючи над даною проблемою, дійшов висновку, що чи не єдиним виходом з цієї ситуації наразі є запровадження публічного анонсування, в уніфікованому порядку, користувачами угідь місця та часу проведення подібних заходів. Як на мене, це найдоцільніше запровадити на вебсайтах обласних управлінь лісового і мисливського господарства в окремо відведеній закладці. Таким чином, контролюючі органи, місцева мисливська «опозиція» і зацікавлена громадськість зможуть в будь-який момент пересвідчитись у проведенні конкретного заходу і його результативності. З іншого боку, це чи не єдиний крок, який змусить користувачів мисливських угідь заговорити про фауністичну кризу в Україні і її справжніх винуватців – аграріїв та браконьєрів.

Відносно виготовлення та реалізації дозволів на спеціальне використання (добування) неліцензійних пернатих та хутрових видів тварин, слід зауважити, що у нашій державі це здійснюються недержавними підприємствами і організаціями, чим створює широке корупційне поле для фінансових зловживань користувачами угідь, екологічних та економічних злочинів перед народом, шляхом неправомірного, зумисне спланованого, перепромислу мисливських ресурсів загальнодержавного значення. У зв’язку з вищезазначеним, постає необхідність вдосконалення цільової статті 17 ЗУ «Про мисливське господарство та полювання» та чинних Правил регламентуючих видачу дозволів (відстрільних карток) на спеціальне використання мисливських тварин неліцензійних видів. З цією метою наявний текст у частині 7 статті 17 «Дозволи на добування мисливських тварин, віднесених до державного мисливського фонду» галузевого Закону наступного змісту (цит.): «Відстрільні картки видаються мисливцям користувачем мисливських угідь» пропонуємо доповнити текстом: «…Відстрільні картки мають містити захисні елементи уніфікованої форми, які отримуються користувачами мисливських угідь у територіальних осередках спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади в галузі мисливського господарства та полювання». Тобто, по суті нами рекомендується здійснювати виготовлення та видачу відстрільних карток за принципом наближеним до реалізації ліцензій. Вважаємо, що наразі даний крок необхідно запровадити хоча б відносно організації добування зайця сірого – наймасовішого об’єкту полювання серед мисливської теріофауни України, популяція якого у ХХІ ст. характеризується тут загрозливо негативними ресурсо-екологічними показниками.

Про недієві механізми регламентуючі запобігання, виявлення правопорушень у сферах охорони і спеціального використання мисливських ресурсів та покарання за їх скоєння свого часу зазначалося нами та низкою компетентних авторів. Розпочати критику необхідно з Кримінального кодексу України, стаття 248 «Незаконне полювання» якого не передбачає жодної відповідальності за організацію (чиновник) або беззбройну участь (водії, нагоничі) в незаконному полюванні. Відтак, наша пропозиція стосується саме доповнення зазначеної статті у пункті 1 наступного змісту (курсивом): «Організація незаконного полювання або беззбройна участь в ньому, або порушення правил полювання, якщо це заподіяло істотну шкоду…(далі по тексту)». З юридичної точки зору, вважаємо цей крок далеко не ідеальним, проте чи не найпростішим для досягнення поставленої мети.

Поруч з тим, пропонуємо:

знизити чинний ліміт заподіяної шкоди тваринному світу, який тягне за собою кримінальну відповідальність, зокрема у частині незаконного добування з використанням заборонених знарядь та транспортних засобів;
узаконити використання засобів фото- та відеофіксації, у т.ч. автоматичних, задля виявлення правопорушень у сферах охорони та спеціального використання мисливських ресурсів, а також матеріалів, отриманих з їх допомогою, в якості офіційної доказової бази при формуванні судового обвинувачення;
заборонити видачу/продовження дозволів МВС на придбання, а також зберігання/носіння, невихолощеної мисливської гладкоствольної чи нарізної зброї для нецільового використання (охорона обійстя тощо).

Остання пропозиція диктується тим, що за чисельними повідомленнями користувачів мисливських угідь, значна частина браконьєрських полювань здійснюється з використанням мисливської зброї людьми які де-юре взагалі не являються мисливцями. Таким чином, вважаємо, що лише наявність посвідчення мисливця державного зразка може бути юридичною основою для розгляду органами МВС питання щодо надання відповідних дозволів на придбання та використання мисливської зброї. Поміж тим, наголошуємо на принциповій позиції – пересічним громадянам України, для охорони майна та життя, держава зобов’язана нарешті дозволити придбання короткоствольної немисливської зброї, використання котрої у зазначених цілях безумовно є в рази ефективнішим, а браконьєрство – практично неможливим.

На завешення хочу зауважити – питання щодо вдосконалення чинного Порядку проведення упорядкування мисливських угідь, який є фундаментальним підзаконним регуляторним актом із визначення еколого-господарських засад організації та ведення мисливського господарства держави, на мою думку, потребують окремого, деталізованого колективного перегляду. У першу чергу, в частинах визначення об’єктивних класів бонітетів для сучасних польових угідь, оцінки впливу різноманітних екологічних чинників на стан популяцій мисливської фауни, розрахунків річного приросту поголів’я та норм вилучення тварин за різної експлуатаційної щільності тощо.

Отже, результати аналізу вищевикладених політико-правових аспектів забезпечення мисливськогосподарської діяльності в Україні загалом свідчать про їхню фрагментальну недосконалість. На моє переконання, це гальмує сталий розвиток мисливства та вимагає від профільних органів державної влади інтенсивного і своєчасного нормотворчого реагування на виклики сьогодення у базових законах та підзаконних нормативно-правових актах, що забезпечують функціонування галузі.

Василь Новицький, Голова Науково-технічної ради Асоціації